Début septembre 2010, le gouvernement du Québec a mandaté le Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE) de "proposer un cadre de développement de l'exploration et de l'exploitation des gaz de schiste" et "des orientations pour un encadrement légal et réglementaire qui assure, pour les volets d'exploration, d'exploitation et d'infrastructures de collecte de gaz naturel, le développement sécuritaire de cette industrie dans le respect du développement durable". Étant donné les questions juridiques soulevées par le mandat, ainsi que celles concernant les modalités de la procédure d'évaluation environnementale suivie et l'ampleur des questions environnementales entourant le développement éventuel de l'industrie des gaz de schiste au Québec, la Chaire de recherche du Canada en droit de l'environnement de l'université Laval (CRCDE) et le Centre québécois du droit de l'environnement (CQDE ont décidé de préparer un mémoire conjoint. L'auteur, actif dans les deux organismes, en résume ici les principales constatations et recommandations.

Ce mandat du BAPE ne relève pas de la procédure régulière d'évaluation et d'examen des impacts sur l'environnement [1], mais est plutôt donné en vertu des pouvoirs généraux du ministre et de l'article 6.3 de la Loi sur la qualité de l'environnement (ci-après LQE). Au Québec, faute d'un encadrement législatif et réglementaire d'une procédure d'évaluation environnementale stratégique, permettant l'évaluation de plans, politiques ou programmes gouvernementaux, c'est en vertu de ce pouvoir discrétionnaire du ministre qu'on peut espérer faire l'analyse d'une filière, comme celle des gaz de schiste, en amont des projets de développement particuliers. Cependant, la décision ministérielle de limiter le mandat à cinq mois, de ne couvrir que trois régions administratives et de donner un mandat écartant par avance toute remise en question du développement de cette industrie est irrespectueuse de nombreux principes entourant la participation publique et l'évaluation environnementale.

Par ailleurs, l'absence d'information préalable à la consultation du public est une autre lacune fondamentale du processus suivi. Aucun document de consultation n'existait au début du mandat et, contrairement à ce qui s'est vu par le passé, le BAPE n'avait ni les moyens, ni le temps, ni le mandat d'en réaliser un. Le document devant servir de base à cette consultation a été déposé par le Ministère des Ressources naturelles et de la Faune (MRNF) le 15 septembre, soit 8 jours après le début officiel du mandat du BAPE [2]. Ce document comporte de sérieuses lacunes et ne correspond pas à ce que l'on est en droit de s'attendre d'une étude d'impact environnemental ou d'un document devant servir de base à une consultation publique. Par exemple, il passe totalement sous silence la Loi sur le développement durable [3], la Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection [4] ainsi que les engagements formels du gouvernement du Québec et du Canada en matière de réduction des gaz à effet de serre (GES). Pour sa part, le Ministère du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs (MDDEP) a produit son document le jour même du début des audiences publiques, le 4 octobre [5].  Cela ne respecte pas les principes juridiques entourant l'évaluation environnementale et peut difficilement permettre d'atteindre les objectifs recherchés.

Un cadre légal et réglementaire inadapté à cette industrie naissante

Présentement, le cadre juridique entourant l'industrie naissante des gaz de schiste est inadapté. La Loi sur les mines a fait la preuve de son inaptitude à assurer la protection de l'environnement, celle des ressources naturelles collectives visées ainsi que l'information, la consultation et la participation du public dans ce domaine. Elle contient d'importantes dispositions dérogatoires [6] à la Loi sur l'accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels [7], annule différents pouvoirs des municipalités [8] et donne à l'industrie un pouvoir d'expropriation qui lui assure un rapport de force exceptionnel pour négocier avec les propriétaires des ententes "gré à gré" concernant l'utilisation des terrains nécessaires aux activités de l'industrie [9].

Quant à la Loi sur la qualité de l'environnement, les forages exploratoires réalisés ont montré son inadaptation face aux réalités de cette industrie. Les audiences ont permis de se rendre compte de la confusion qui existait, au sein de différents ministères (MDDEP et MRNF) ou de régions administratives différentes (MDDEP), quant aux types d'autorisations nécessaires. Le ministre a dû émettre une "note d'instruction" pour tenter de clarifier les exigences quant au certificat d'autorisation à accorder selon l'article 22 de la LQE. La LQE prévoit actuellement un traitement différent selon ce qu'un forage est "exploratoire" ou pour "l'exploitation", en présumant que les impacts environnementaux des premiers sont minimes par comparaison aux seconds. Or, comme l'ont montré les audiences, une telle distinction ne tient pas la route pour les forages effectués par l'industrie des gaz de schiste. L'hydraufracturation, soit l'injection de milliers de mètres cubes d'eau sous haute pression dans le sous-sol, est essentielle à tout forage effectué pour trouver des gaz de schiste, que ce soit en mode exploratoire ou d'exploitation. Au contraire de ce qui se passe en milieu minier traditionnel, l'essentiel des impacts environnementaux et sociaux occasionnés par cette industrie se déroule au moment des forages dits "exploratoires".

De nouvelles obligations dont l'État doit tenir compte

Par ailleurs, l'analyse de la filière des gaz de schiste et de son éventuel développement doit impérativement tenir compte de la Loi sur le développement durable et des 16 des principes juridiques qui y sont affirmés. Le mémoire passe en revue chacun de ces principes juridiques qui, selon nous, trouvent tous application dans ce cas-ci. Le mémoire s'attarde particulièrement sur ceux "d'équité et solidarité sociales", de "participation et engagement", "d'accès au savoir", de "précaution" et de "pollueur-payeur". L'analyse de ces principes montre l'ampleur des questions soulevées et la faiblesse des réponses apportées jusqu'ici. De nombreuses informations manquent toujours pour permettre de prendre une décision éclairée.

Ces informations sont aussi essentielles pour évaluer si le développement de l'industrie des gaz de schiste peut respecter les principes juridiques établis dans la Loi affirmant le caractère collectif des ressources en eau et visant à renforcer leur protection. Cette loiinvestit l'État de nouvelles responsabilités relativement à la protection et à la gestion de l'eau, définissant ainsi avec davantage de précision son rôle de "gardien de la ressource eau", et lui attribue de nouveaux pouvoirs pour remplir ce rôle. Après avoir rappelé le contenu de ces nouvelles obligations, le mémoire conclut que l'État québécois ne joue pas correctement son rôle de gardien de cette ressource commune dans le processus actuel d'autorisation entourant les gaz de schiste. On y propose donc de renforcer le contrôle environnemental du MDDEP sur l'industrie des gaz de schiste. De même, le mémoire fait clairement ressortir que de nombreuses informations manquent afin d'évaluer correctement si les objectifs du Plan d'action du gouvernement sur les changements climatiques [10] peuvent être atteints, advenant le développement des gaz de schiste.

Une analyse signée Jean Baril, pour GaïaPresse, accessible dans sa totalité en cliquant sur le lien ci-dessous.

Mots-clés : Évaluation environnementale, BAPE, gaz de schiste, participation publique, accès à l'information, développement durable.

Sources :