Mieux comprendre et gouverner le développement: le Bureau fédéral du Plan remet au gouvernement des évaluations et des recommandations politiques dans le 3e Rapport fédéral sur le développement durable

Le Bureau fédéral du Plan (BfP) publie son Rapport bisannuel sur le développement durabe intitulé "Comprendre et gouverner le développement". Ce Rapport analyse le développement de la Belgique au cours de la période 2000-2004. De tels rapports servent notamment de base au gouvernement fédéral pour établir ses Plans quadriennaux de développement durable.
Le Rapport 2000-2004 évalue les progrès accomplis au cours de ces dernières années dans la politique fédérale de développement durable. Cette politique traduit, entre autres, les engagements internationaux comme ceux de Rio, Kyoto, Johannesburg,... en décisions politiques plus précises.
Au delà de cette évaluation de la politique, le rapport examine aussi concrètement 20 pressions préoccupantes pesant actuellement sur le développement. Nos conditions de vie se modifient chaque jour sous l'effet de ces pressions. Il s'agit aussi bien des risques de pauvreté que de ceux concernant la dégradation de l'environnement ou du ralentissement économique. Le rapport montre comment toutes ces pressions créent des obstacles à un développement durable.

Ce 3e rapport aide aussi à comprendre les relations entre ces pressions et l'évolution de la démographie, de la consommation et de la production. Il s'appuie sur un tableau de 44 indicateurs issus des précédents Rapports de Développement durable. Leur évolution reste fort marquée par l'incertitude puisque plusieurs d'entre eux n'évoluent pas vers les objectifs qui y sont associés. Mais le bilan est actuellement meilleur pour les indicateurs économiques que pour ceux concernant directement les êtres humains et l'environnement.

Le Rapport 2000-2004 énonce enfin une série de recommandations de bonne gouvernance pour améliorer progressivement la situation. Il recommande, par exemple, d'accorder plus d'attention à la prospective à l'horizon de 2050 et de le faire sur une base participative, en se basant non seulement sur les apports scientifiques des experts mais aussi sur l'expérience des acteurs sociaux.

1. Evaluation de la politique de développement durable

Le Rapport analyse le degré de mise en oeuvre du Plan 2000-2004 sur le développement durable. Il en ressort qu'au moins 71 % de ses mesures ont commencé à être appliquées. D'une part, certaines mesures ne relèvent plus des compétences fédérales. D'autre part, pour 15 % des mesures, aucune information n'est disponible. Ce résultat marque néanmoins un progrès notable par rapport à la première évaluation de la mise en oeuvre de ce plan faite il y a un an par le Bureau fédéral du Plan.
Ces travaux d'évaluation de la politique ont déjà stimulé l'organisation d'un meilleur suivi des mesures des plans de développement durable. Des progrès ont été réalisés grâce à l'élaboration d'une méthode de travail qui garantit le suivi plus systématique de l'application des plans. Il reste que les plans de développement durable posent encore des problèmes de chevauchement ou de manque de liens cohérents entre eux et les différents plans sectoriels du gouvernement.
Quant à l'évaluation du cycle de la stratégie fédérale de développement durable, le Rapport constate une tendance à l'affaiblissement de la participation de la population. Il souligne par contre le renforcement de l'apport des conseils consultatifs. Du côté du Parlement et des autres responsables politiques, le Rapport observe une tendance à prêter davantage d'attention aux thèmes du développement durable. Mais il ne cons-tate pas d'intérêt soutenu pour les différentes étapes de la stratégie fédérale de développement durable.

2. Examen d'une vingtaine de pressions sur le développement

Comme les Rapports précédents, le 3e Rapport aide à comprendre les enjeux mondiaux ainsi que les incertitudes et les défis à long terme du développement de la planète et de la Belgique. Les aspects humains, environnementaux et économiques du développement sont interdépendants. Leur évolution est aussi soumise à des pressions diverses provenant de la façon dont nous nous développons.

Les 20 pressions examinées dans ce Rapport ont été choisies selon des critères explicites, à savoir la gravité des problèmes posés par le développement en cours, leur poids à long terme et leur forte dimension fédérale. Ces pressions peuvent avoir des effets positifs mais peuvent aussi entraîner une série de changements préoccupants dans l'évolution actuelle de nos conditions de vie. Il s'agit notamment des pressions suivantes.
* Des pressions provenant de l'évolution démographique et liées au vieillissement de la population sont actuellement au coeur du débat, notamment dans notre pays. Au niveau mondial, des pressions sont aussi liées aux fractures sociales entre les niveaux de vie différents atteints par les populations de la planète. Des poches de population, de tailles variables, sont encore en pleine croissance démographique. Ceci exerce une pression sur leur niveau de vie et, dans la mesure où elles accèdent à la croissance économique, sur la disponibilité en ressources naturelles, y compris en énergie.
* D'autres transformations importantes dans la structure démographique exercent des pressions, comme l'accroissement du nombre de ménages d'une personne. Leur part est passée en Belgique de 19% en 1970 à 33% en 2004 et cette situation familiale accroît le risque de pauvreté. Celui-ci est égal à 21% pour ce type de ménages contre une moyenne de 16% en 2003 pour l'ensemble des ménages. Simultanément, cette transformation augmente les pressions environnementales par habitant via la consommation d'énergie pour les chauffages et l'utilisation d'appareils électriques.
* Des pressions provenant spécifiquement des modes de consommation analysées dans le rapport sont, par exemple, celles exercées sur la santé humaine par les changements de modes alimentaires en cours. Certains de ces changements favorisent l'apparition de maladies cardio-vasculaires, le diabète et les cancers. Dans les pays très industrialisés d'Amérique du Nord, d'Europe et du Pacifique, un tiers au moins de la charge morbide totale est due au tabagisme, à l'abus d'alcool, à l'hypertension artérielle, à l'hypercholestérolémie et à l'obésité.
* Les modes de consommation n'exercent pas seulement des pressions sur l'état de santé mais aussi sur l'environnement et sur la nécessité de développer des infrastructures et équipements. C'est par exemple le cas via les modes de transport de personnes. L'utilisation croissante de la voiture et de l'avion entraîne en effet une course au développement d'infrastructures routières et aéroportuaires sans parvenir à répondre de façon durable aux problèmes de saturation.
* Quant aux pressions exercées par des modes de production, elles proviennent par exemple de la différenciation et du renouvellement fréquent des produits. Ils peuvent être bénéfiques par les progrès qu'ils apportent mais peuvent aussi favoriser l'accumulation de déchets et le surendettement des individus.
* Les individus peuvent aussi être soumis à des pressions provenant des modes d'organisation productive. C'est le cas par exemple des pressions sur la santé humaine, via de nouvelles formes d'emploi accroissant le stress, les accidents de travail et la dégradation des conditions de travail. C'est également le cas des changements fréquents de l'appareil productif, de la flexibilité croissante et des contrats atypiques augmentant le nombre de « working poor » ou travailleurs pauvres dont le pourcentage estimé à 8% dans l'UE-15 a fluctué entre 4 et 5 % en Belgique entre 1997 et 2001.

3. Un outil pour gérer les pressions sur les capitaux de base du développement.

Face à la diversité des aspects du développement, des efforts ont été faits dans ce rapport pour proposer une première analyse de leur interdépendance dans le cadre d'un modèle de développement intégré. Les ressources humaines, environnementales et économiques ont été appelées capitaux et sous-capitaux de base du développement. Elles ont été classées en trois grande catégories:
* Le capital humain qui est un ensemble des ressources concernant le bien-être des êtres humains (niveau de vie, santé, éducation,...).
* Le capital environnemental qui comporte non seulement les ressources naturelles (l'eau, l'atmosphère, la terre et les minerais) mais aussi la diversité biologique.
* Le capital économique qui contient les moyens de production (machines, outils, bâtiments,...), infrastructures, actifs incorporels et actifs financiers.

Chaque génération hérite de tous ces capitaux dans un plus ou moins bon état. L'ensemble de ces capitaux forme donc un lien entre les conditions de vie des générations actuelles et futures d'une société. Un développement durable doit veiller à l'accroissement de la qualité de cet héritage commun en réduisant les incertitudes le concernant et les risques de le voir se dégrader de façon grave ou irréversible.

Le modèle proposé dans le Rapport intègre les informations disponibles sur ces capitaux et sur les 20 pressions. C'est parce qu'il peut aider à gouverner le développement sur une base transdisciplinaire que ce modèle est appelé TransGovern. Il représente les pressions exercées par la démographie, la consommation et la production et aide à comprendre qu'elles peuvent influencer positivement ou négativement la transformation des conditions de vie en société selon la façon dont elles sont gérées par les autorités.

4. Gouverner en appliquant les principes d'un développement durable
Les deux premiers Rapports fédéraux avaient déjà mis en lumière le fait que le processus de transition vers un développement durable a engagé la Belgique dans un projet de société, tant à l'échelle planétaire qu'aux échelons plus locaux. Ils avaient tous deux souligné que de tels enjeux exigent l'adoption d'objectifs à très long terme (ex: 2050) et d'objectifs intermédiaires réalistes (ex: 2012, 2015, 2020, ...) inscrits dans cette perspective de très long terme.

Ce 3e Rapport fédéral montre que la Belgique a commencé à tenir ses engagements politiques. Elle a pris notamment une part active dans la mise en oeuvre d'une série d'accords internationaux, avec au premier titre le Plan de Johannesburg issu du Sommet du Développement durable de septembre 2002.
Mais ce 3e Rapport montre aussi, notamment à l'aide des dynamiques du modèle TransGovern, qu'il reste fort à faire pour gouverner le développement en appliquant les principes d'un développement durable. Ses diagnostics étant devenus plus opérationnels, ce travail peut contribuer à l'amélioration de notre gouvernance du développement.

Le 3e Rapport fédéral émet trois recommandations relatives aux méthodes et aux outils de la mise en oeuvre d'un développement durable :
* La première de ces recommandations prône plus d'intégration des politiques et l'accélération des développements de cadres intégrateurs ainsi que d'instruments et de processus d'intégration. Il s'agit tant des nouveaux outils pour réaliser cette amélioration, comme le TransGovern proposé dans le Rapport, que des 2 grandes catégories d'outils existants qui y sont rappelées. Un exemple d'instrument est celui décidé dans le 2 e Plan fédéral pour intégrer à la préparation de chaque mesure et plan proposés par le gouvernement fédéral une évaluation de leur impact sur le développement. Un exemple de processus est celui des Stratégies de développement durable, tant la Stratégie fédérale évaluée dans le Rapport que les Stratégies nationales dont l'élaboration a été confirmée au Sommet de Johannesburg.
* La seconde recommandation préconise plus de précaution, notamment sur l'état des finances publiques à long terme, en élargissant le nombre de thèmes de développement durable pris en compte pour anticiper leur évolution d'ici à 2050. Des stratégies détaillées sont actuellement élaborées et discutées pour faire face aux conséquences du vieillissement. Cependant, d'autres évolutions à long terme que celle de la démographie, comme celles induites par les changement de modes de consommation et de production sur la santé, le niveau de vie, le climat,... requièrent aussi l'attention des autorités publiques pour en anticiper les effets budgétaires à long terme. C'est d'autant plus important que toutes ces évolutions sont interdépendantes.
* Le Rapport fédéral recommande enfin d'adopter dès janvier 2006 une feuille de route pour l'élaboration de scénarios participatifs de développement durable. Il recommande aussi l'adoption d'une méthode nouvelle appelée le « backcasting » où des objectifs pour l'état de notre société en 2050 seraient tout d'abord formulés, en combinant des connaissances scientifiques à celles des acteurs sociaux. Elle aiderait à donner un fondement participatif à la mission prospective et aux scénarios du futur qui seront publiés en 2007 dans le quatrième Rapport fédéral sur le développement durable.

Brochure et Supplément sur les Indicateurs de Développement durabe (IDD)
Un Supplément sur les IDD est joint au Rapport. Ce Supplément actualise les principaux IDD utilisés dans les deux rapports antérieurs. Il en dresse un tableau dont le contenu, organisé comme celui du 3e rapport, relie chaque IDD à des Objectifs de développement durable. Ceci permet de tirer un bilan de ce tableau. Ce tableau et sa méthodologie sont une première contribution substantielle à l'élaboration future d'un tableau de bord d'IDD pour la Belgique. Le BfP espère que le Rapport 2000-2004 et son supplément seront intensément utilisés, notamment pour la préparation des scénarios de développement durable à l'horizon 2050 attendus dans le 4e Rapport fédéral. Ce 4e Rapport fédéral pourra ainsi contribuer à l'élaboration du 3e Plan fédéral de développement durable.

Chacun étant concerné par le développement durable, le BFP a fait un effort particulier pour assurer la publicité la plus large au présent Rapport. Avec le soutien de la Secrétaire d'Etat au Développement durable, une brochure a été réalisée qui décrit les grandes lignes du Rapport. Elle est disponible et accessible de même que le Rapport et tous les Working Papers de référence sur le site Internet du Bureau fédéral du Plan.