Par Jean Baril, LL. M.
Avocat et auteur du livre Le BAPE devant les citoyens

Mots clés : Bureau d'audiences publiques sur l'environnement, gaz de schiste, évaluation environnementale stratégique, droit de l'environnement, développement durable

La Chaire de recherche du Canada en droit de l'environnement et le Centre québécois du droit de l'environnement ont déposé un mémoire conjoint lors des audiences publiques de la Commission d'enquête du Bureau d'audiences publiques sur l'environnement (BAPE) sur l'industrie des gaz de schiste[1]. Suite à la parution du rapport du BAPE nous avons comparé nos propositions avec les avis exprimés par la commission d'enquête. Comme nous, la Commission a utilisé les 16 principes juridiques de la Loi sur le développement durablecomme grille d'analyse de l'industrie, alors que le document préparé par le Ministère des Ressources naturelles et de la Faune pour servir de base à la consultation publique n'en faisait même pas mention. Selon nous, malgré le mandat restreint et très court qui lui avait été donné par le ministre, la Commission du BAPE a su relever le défi posé.

Évaluation environnementale stratégique et moratoire

La principale recommandation du BAPE porte sur la tenue d'une " évaluation environnementale stratégique " de l'industrie des gaz de schiste au Québec. La Commission juge essentielle cette démarche et indique :

" Une participation effective et  efficace des citoyens suppose une information factuelle qui leur est accessible. Les conclusions de l'évaluation environnementale stratégique servent alors à fixer les conditions de réalisation des activités pouvant même mener à leur interdiction.

[...] il a été montré que l'industrie du gaz de shale au Québec en est à ses débuts et qu'une base solide de connaissances techniques et scientifiques est à construire sur la ressource, notamment en matière de géologie, d'hydrogéologie, de traitement des eaux usées, d'aménagement du territoire ou de cohabitation avec la population. L'évaluation environnementale stratégique se doit donc d'être le plus possible en amont du développement de cette filière énergétique pour lui fournir, s'il y a lieu, les outils essentiels à son encadrement, et cela le plus tôt possible. Il apparaît tout aussi clair que l'acquisition de connaissances est à la base d'une réglementation rédigée dans une perspective de développement durable. " [2]

Nous avions proposé la tenue d'une telle évaluation, d'ailleurs obligatoire dans plusieurs pays européens en vertu de la Convention d'Aarhus [3]. Nous avions aussi soutenu, au moment de l'annonce du mandat donné au BAPE, que c'était une telle évaluation que le gouvernement aurait alors dû mettre en place, sous la direction du BAPE [4]. Six mois plus tard, nous y arrivons et sortons ainsi du cadre géographique étroit et limité dans le temps imposé par le gouvernement.

Notre mémoire proposait un moratoire complet devant accompagner une telle évaluation. Sans surprise, le BAPE n'a pas retenu une proposition aussi " politiquement chargée ". Mais, il balise suffisamment les prérequis et les exigences précises de données scientifiques à acquérir pour conclure qu'il s'agit d'une forme de moratoire, sans en porter le nom.

Recommandations préliminaires quant à d'éventuels mécanismes d'autorisation

La Commission partage une de nos propositions en se disant d'avis que " la déclaration des intrants utilisés pour la fracturation hydraulique devrait être obligatoire et publique et que le ministère du Développement durable, de l'Environnement et des Parcs et le ministère de la Santé et des Services sociaux devraient en connaître les concentrations " [5]. D'ailleurs, plusieurs avis de la Commission renforcent l'accès à l'information environnementale des citoyens sur cette industrie et insistent sur la création de divers mécanismes permettant la consultation et la participation du public.

La Commission se montre aussi d'accord avec nous à savoir que toute la supervision d'éventuels mécanismes d'autorisation touchant l'industrie des gaz de schiste relève du MDDEP plutôt que du MRNF [6], de façon à mettre fin aux nombreux cafouillages observés et favoriser la protection de l'environnement. Ce faisant, elle en profite pour " enterrer " le projet de création d'une agence des hydrocarbures, une sorte de " guichet unique " vu comme devant faciliter les autorisations [7].

La Commission veut renforcer les pouvoirs réglementaires et de zonage des municipalités et plusieurs avis portent sur cette question. Elle partage ainsi l'opinion exprimée dans notre mémoire concernant l'article 246 de la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme et son aspect contraire au principe de subsidiarité [8].

Nous avions indiqué que " l'encadrement réglementaire de cette industrie devrait s'inspirer des normes les plus exigeantes existant en Amérique du Nord " et plusieurs avis du BAPE vont en ce sens. À ce sujet, il faut absolument souligner que la Commission " est d'avis que le fardeau de la preuve de toute situation problématique liée à l'exploration et à l'exploitation du gaz de shale devrait incomber aux entreprises plutôt qu'aux citoyens " [9]. Ce renversement du fardeau de preuve est majeur. Il empêcherait les compagnies de prétendre " qu'on ne peut rien prouver contre elles ", comme cela est le cas actuellement aux États-Unis. Par exemple, advenant la contamination d'une source d'approvisionnement en eau potable, ce serait à l'entreprise ayant fait un forage à proximité de prouver que cette contamination ne relève pas de sa responsabilité. 

Il est impossible de résumer ici les 246 pages du rapport du BAPE ainsi que les multiples avis et constats qui y sont faits. Sa lecture demeure un incontournable pour quiconque se préoccupe de la question des gaz de schiste, mais aussi pour tous ceux intéressés par les questions liées au développement durable de nos ressources naturelles et à la participation du public dans les décisions le concernant. Malgré certaines faiblesses, notamment sur la question des gaz à effet de serre et sur le principe de précaution, nous considérons très positivement le travail fait par la Commission.

Cependant, le plus difficile reste à faire, puisqu'il faut maintenant mettre en oeuvre concrètement les nombreux avis de la commission d'enquête. Plusieurs nécessitent des changements législatifs et réglementaires, presque tous des changements de mentalités et de comportement de la part des acteurs impliqués. Vaste chantier! Cependant, la mobilisation citoyenne et la participation du public aux audiences tenues par le BAPE ont enrichi notre collectivité. Le rapport du BAPE démontre clairement que les préoccupations des citoyens n'étaient pas le fait " d'alarmistes " ou de gens qui " veulent retourner aux chandelles " et que les inquiétudes étaient fondées. Ce rapport ne constitue pas une victoire de " l'immobilisme " ou du " pas dans ma cour " comme le prétend la Fédération des chambres de commerce du Québec [10], mais une victoire du progrès social, de la démocratie et du droit de l'environnement. Ne boudons pas notre plaisir, ce n'est pas tous les jours que cela arrive!